KOTI 한국교통연구원

1. 연구책임자

- 박지형 선임연구위원, 이혜진 부연구위원

2. 관련 정책현안 및 연구의 필요성

2-1. 민자고속도로 사업이 다변화되면서 정부-민자도로 사업자-이용자 간 갈등 요소 증가
- 2019년 이후 민자고속도로를 중심으로 통행료가 인하되면서 지자체 민자도로 이용자의 통행료 인하요구가 증가하고 있으며 운영 단계에서 다양한 민원 발생
* 부산-거제간 고속도로, 일산대교 등 통행료 인하 요구 등

- 민자고속도로 노선의 대체 노선이 건설되어 현저한 교통변화를 야기하면서 민자고속도로 노선의 손실 보전에 대한 이슈 발생

* 인천 제3연륙교 건설로 인천공항고속도로 및 인천대교의 수입 감소가 예상되어 정부와 민자도로 사업자 간 법적 분쟁 발생

- 수도권제2순환도로 건설 등 민자-민자, 민자-재정 연계구간이 발생하여 연계노선 간 통행료 조정에 대한 이슈*가 발생할 것으로 예상
*서울-문산(`19 개통), 이천-오산(`22 개통) 등 최초통행료 결정 시 주무관청이 연계 노선 현황을 고려하여 통행료 체계를 조정할 수 있도록 규정

2-2. ‘민간투자법’, ‘유료도로법’, ‘실시협약’등 관련 법·제도에서 갈등 해소방안을 정하고 있으나, 당사자 간 합의를 전제로 하고 있어 사업의 리스크로 작용
- 민자도로 사업은 ‘민간투자법’과 ‘유료도로법’을 따르며 계획 주체와 추진 주체가 기재부와 국토부로 이원화되어 있어 갈등 조정 시 한계가 있음
- 이용자-사업자, 사업자-정부 간 갈등은 결국 갈등 해소를 위한 비용 분담 문제로 귀결되어, 결과적으로 민간 자본 유인의 리스크로 작용
- 민간투자사업에서 체결하는 실시협약에서 사법적 계약원리(양 당사자간의 이익 형성)를 포함하고 있으나 상위 법령의 공법적 요소와 충돌하여 실효성이 낮음

3. 연구 목적

- 본 연구는 민자도로 사업에서 발생하는 불필요한 분쟁을 방지하여 도로부문 민간 자본 유인의 리스크를 해소하기 위해 ‘실시협약’ 등 관련 법·제도 정비 방안을 제안하고자 함

4. 선행연구 현황 및 선행연구와 본연구의 차별성

- 갈등 해소를 위한 법적 수단으로서 ‘실시협약’ 등 법·제도의 보완 방향을 제시하는 연구로 주민참여기구 도입, 실시협약의 성질을 정의한 선행연구와 차별됨

5. 주요 연구내용

5-1. 민자고속도로 사업의 법적 요소와 성질 검토
- ‘유료도로법’, ‘민간투자법’ 간 위계와 성질 검토
- 계약수단으로서의 실시협약 성질 검토(계약 자유의 원칙, 기타 평등의 원칙 등)

5-2. 민자도로 사업에서의 갈등 가능성 정의
- 민자고속도로 사업 정책 및 시장 동향 검토
- 민자고속도로 사업별 실시협약 검토
- 주체 및 원인별 갈등 유형 정의(시공 및 운영 단계에서의 민원, 교통여건의 변화, 최초통행료 산정 등)

5-3. 갈등사례 실증 검토
- 민원 관련 갈등 사례 검토(시공 및 운영 단계에서의 이용자 민원)
- 교통여건의 변화 관련 갈등 사례 검토(통행료 조정, 제3연륙교 사례 등)
- 최초 통행료 산정 관련 갈등 사례(연계 구간 통행료 체계 조정 등)

5-4. 민자도로 사업에 적용되는 법적 원칙 재정의
- 관계 법령 간 위계와 공법적 원칙 한계 정의
- 행정·계약 수단으로써 실시협약의 한계 정의
- 갈등 유형별 해소방향 설정

5-5. 갈등 해소를 위한 법·제도 정비 방안
- 관계 법령 간의 위계 등 공법적 원칙 정비 방안
- 실시협약 상 리스크 별 보완방안
- 갈등 발생 시 조정 및 합의 절차 개발
- 갈등 조정 기구 설치 등 실행방안 마련

6. 연구 추진방법

6-1. 문헌 검토 및 실증 분석
- 민자도로 사업 관련 법·제도 검토
- 민자도로 사업에서 발생한 법적 분쟁사례 실증 분석

6-2. 사실 취재 인터뷰 분석
- 민자도로 사업 갈등사례 별 당사자 대면 인터뷰 수행

6-3. 협동 연구
- 법률 부문 전문가 자문을 통한 협동연구 수행
- 행정학 부문 전문가와의 협동연구를 통해 연구 성과물의 실효성 제고

7. 기대효과

7-1. 학술적 기대 효과
- 관계 법령 간 위계, 법령과 실시협약서의 관계 등 민자도로 사업 주요 법령과 계약 간 법적 원칙 재정립
- 민자도로 사업 갈등 사례 분석을 통해 향후 법·제도 정비를 위한 기초자료 제공
- 민자고속도로 사업의 추진단계별로 발생할 수 있는 갈등 유형을 정의하고 제시하여 사업 참여자의 진입 어려움 해소

7-2. 정책적 기대 효과
- 민자고속도로 사업 추진단계별로 발생하는 갈등 유형별 리스크 해소방안을 제시함으로써 도로부문 민간 자본 유인 기여
- 갈등 유형 별 비용분담 방안 등 갈등 해소방안을 제시함으로써 민자도로 사업의 계획, 추진, 운영 단계에서 발생하는 불필요한 행정력 낭비 절감
- 이해당사자 간 갈등으로 소요되는 사업추진기간 연장을 방지하여 불필요한 비용 발생 시 야기되는 민자고속도로 통행료 인상 방지

8. 연구기간

- 2023.1.1~2023.10.31

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