KOTI 한국교통연구원

도로정책 개선의 필요성 도로는 국가경쟁력을 강화하고 국민에게 편의를 제공하는 가장 기본적이고 중요한 사회기반시설이다. 그러나 최근 도로의 중복 및 과투자, 자연환경 훼손 등에 대해 부정적인 의견이 있고 국가재정의 한계로 인해 신규 도로사업의 수행은 쉽지 않은 상황이다. 본 연구는 우리나라의 도로계획 및 관리와 관련하여 지속적으로 제기된 쟁점을 검토․분석함으로써 도로정책에 대한 합리적 개편 방향을 제시하는 데 목적이 있다. 특히 본 연구에서는 도로를 이용하는 이용자 측면에서 볼 때 검토가 필요한 사항을 중심으로 주제를 선정하고 검토하였다. 본 연구에서 선정한 4가지 주제는 도로 계획․관리 부문, 고속도로 관리 부문, 고속도로 통행료 부문, 고속화도로 부문이다. 도로 계획･관리 부문 우리나라 도로시설 및 관리의 문제점을 살펴보면, 계획수립 부문의 경우 재원조달이 수반되지 않는 계획수립과 지자체 간 미비한 상호연계성, 관리․운영 부문의 경우 관리업무 분산으로 인한 효율성 저하 및 아웃소싱 활용 효율성 저하, 그리고 지자체의 접근관리 소홀 등이 있다. 이와 함께 예산운용 부문에서는 지자체 도로투자재원 부족과 함께 교통 부문 투자계획을 매년 수립하고 변경하는 문제점이 있다. 이에 대한 개선방안으로 먼저 기능 중심의 노선체계 개편을 통한 계획, 관리, 투자효율성 강화가 필요하다. 도로연장, 교통량, 시설규모(차로수, 속도 등), 장거리 통행비율, 접속관리, 인구 등을 고려하여 도로기능별로 주간선, 보조간선, 국지도로로 재편한다. 이와 함께 주요 간선급 지방관리도로의 유지 및 관리를 국가대행기관(국토지방관리청)에 위탁함으로써 인력 및 장비 부족에 따른 관리업무 비효율성을 제거하고 간선급 지방관리도로의 통합관리가 필요하다. 더불어 광역권 도로정비계획 수립, 협의조정기구 창설 및 확대, 지방관리도로 사업 국고지원 상향 조정 및 탄력적 운용 등이 요구된다. 고속도로 관리 부문 국내 고속도로의 투자, 건설, 관리 주체는 한국도로공사로서, 현재 31개의 노선, 총연장 3,579km 구간을 관리하고 있다. 2010년 12월 말 기준 자산총액은 47조 1,725억 원, 부채총액은 22조 8,547억 원, 자본총액은 24조 3,178억 원으로, 23조 원가량의 부채를 안고 있다. 현재 한국도로공사의 부채는 지속적으로 증가하고 있는 상황으로, 이는 경영책임이 불명확하여, 교통 수요예측 실패 및 도로 건설 사업비 과다 등의 문제가 발생하여도 책임의식 없이 방만한 운영을 계속해왔기 때문이다. 이에 따라 우리나라와 매우 유사한 일본의 사례를 통해 우리나라의 개선방안을 살펴보고자 한다. 일본의 민영화 사례를 검토한 결과, 적정 임대료 산정 및 상환 계획을 미리 상세하게 수립하고 고속도로 이용자가 실제적으로 혜택을 누릴 수 있는 요금제도를 갖출 필요가 있으며, 나아가 도로의 추가 건설 시 정부의 직접 발주를 통하여 건설비 절감 방법을 강구해야 한다. 또한 신규 사업이 한계에 도달했으므로 조직을 유지관리 위주로 재편할 필요가 있으며, 국내는 일본의 경우와 같이 행정조직 개편 및 개혁을 경험한 바 없으므로 인사․경영 조정을 위한 자구적인 노력도 필요하다. 더불어 장기적인 부채 상환계획을 수립하고 이행하는 것이 필요하다. 단, 민영화하는 경우에는 상하분리의 경우 적정 임대료 산정 및 상환계획의 합리성을 확보해야 한다. 또한 일본의 예에서 보듯 낙하산식 인사 관행을 방지하기 위해 도로공사와 국토부, 도로공사와 관련 기관 간 관계 단절이 필요하며, 이를 위한 법률적 검토가 필요하다. 고속도로 통행료 부문 현행 우리나라 고속도로 통행료 산정방식은 원가보상주의에 입각하여 건설투자비 및 유지보수비를 초과하지 않는 범위 내에서 30년 이내로 회수하는 방식이다. 전국 고속도로를 하나로 간주하는 통합채산제를 적용하여 모든 구간에 동일한 요금설정 기준을 적용하고 있으며, 일본 및 유럽 국가에 비하여 통행량은 많으나 통행료 수준은 낮게 설정되어 있다. 단, 민자고속도로의 통행료는 건설원가에 민자사업자의 적정수익 및 물가상승률을 감안하도록 되어 있어서, 건설원가만을 기준으로 하는 재정고속도로의 통행료와의 차이가 점점 벌어질 수밖에 없는 구조이다. 이와 같이 유사한 기능의 고속도로에 대한 요금구조 차이로 인해 이용자 입장에서는 불편과 반발이 있는 상황이다. 이에 대한 개선방안으로는 민자고속도로의 통행요금을 산정할 때 물가인상률을 반영하지 않도록 제도를 변경하여 재정고속도로와 민자고속도로 간의 통행료 격차문제를 해소하는 것이다. 또한 민자고속도로의 통행료 산정기간을 현행 30년에서, 도로여건을 감안하여 30~50년으로 통행량에 따라 탄력적으로 적용할 수 있도록 조정할 필요가 있다. 더불어 서울외곽순환도로 북부구간을 한국도로공사에서 인수하는 방안을 고려해야 하며, 전국을 하나의 도로로 간주하는 통합채산제 적용은 주행요금(유지관리비용 회수)만 한정하여 적용하고 기본요금(건설비용 회수)은 적용에서 제외하는 방안을 강구해야 한다. 고속화도로 부문 우리나라의 간선도로를 살펴보면 1인승 승용차가 국가 간선도로망을 점유하고 있는 실정이다. 버스전용차로 도입의 목적은 대중교통 이용 활성화와 이를 통한 승용차 이용 억제에 있으므로, 이를 위해서는 버스전용차로보다 더욱 적극적인 방법인 다인승차량전용차로 도입을 추진하는 것이 기본적으로 바람직하다. 이와 함께 고속도로에 준하는 규격과 기능을 갖추었음에도 무료로 운영되고 있는 도로에 대한 검토도 필요하다. 도로의 상태나 서비스 수준이 고속국도에 준하는 일부 고속화도로를 무료로 운영함에 따라 형평성 문제 등이 제기되고, 이러한 도로에도 통행요금을 부과하여 교통수요를 조절해야 한다는 의견이 대두되고 있기 때문이다. 이에 따라 버스전용차로 및 다인승차량전용차로를 확대할 필요가 있다. 자동차 전용도로 중 편도 3차로 이상, 노선연장 4km 이상, 첨두시 버스 교통량이 100대가 넘는 2개 노선에 대해서 버스전용차로 설치 및 운영이 효율적이라 판단되며, 8개 노선에 대해서는 다인승차량전용차로 설치가 바람직할 것이라 판단된다. 고속화도로의 요금징수 방안에 대해서는 기존의 무료도로를 유료화하는 문제이니만큼 이용자의 불만이 높을 것으로 판단된다. 따라서 해당지역의 여건 및 각 도로의 특성을 파악한 후 요금 징수의 명분 및 근거를 명확히 하여야 하며, 이용자에 대한 설득 및 동의를 얻는 과정을 투명하고 성실히 하는 것이 무엇보다도 중요할 것으로 판단된다.