KOTI 한국교통연구원

교통정책

• 1978년 이전의 교통정책은 군사, 안보 목적에 의해 생산시설을 내륙에 건설하였기 때문에 필요한 자원과 자본을 효 율적으로 수송하기 위해 철도와 도로, 수운, 항공시설의 교통인프라를 구축하여 현재의 중국 물류교통 인프라의 토대를 세웠음.
• 1980년대에 들어 여객과 화물 수송량이 급증하였을 뿐만 아니라 수송거리도 연장되었음. 도로, 철도 위주인 육상교통은 중국 국내 수송에서 가장 중요한 운송 방식임.
• 중국의 교통수송 주무부서는 계획 수립시 육상교통 개발을 중시하고 철도건설의 가속화, 고급 고속도로의 중점 건설에 역점을 두면서 수운, 민항, 파이프라인 등 기타 수송방식의 개발, 복합운송체계 수립과 완비 등에도 역량을 집중한다는 교통수송개발전략을 확립하였음.
• 1980년 이후 대외개방정책으로 인한 해안지역의 경제특구를 설치하였기 때문에 경제 특구의 항만시설 정비？보수에 집중하였음.
• 중앙과 지방정부의 정책적 지원을 통해 건설속도가 눈에 띄게 빨라져 기본적으로 철도를 중심으로 한 도로, 수운, 민항, 오일 및 가스의 장거리 수송파이프 등 5가지 운송방식이 서로 조화롭게 발전하는 복합운송체계가 마련되었음. 또한 철도의 전철화 및 복선화와 고속도로 건설 및 항만시설의 대형화 및 현대화, 항공시설 등의 사회간접자본을 건설하고 있음.
• 철도는 남북노선과 동서노선으로 구성하였으며 8종 8횡 철도 건설을 통해 서부지역 철도망을 확대하였음.
• 남북철도노선은 베이징을 허브로 하여 베이징-광주, 북경-상해, 북경-구룡, 북경-하얼빈 등의 노선으로 편성함. 동서철도노선은 광주를 허브로 한 롄윈강-난주 노선과 난주-우루무치 노선으로서 서부대개발의 핵심노선임.
• 고속도로는 전국을 5종 7횡으로 하여 건설 중임.

• 가. 철도관련법

  철도는 중국에서 가장 폐쇄적으로 운영되고 있는 독점적 산업임. 하지만 각종 교통운송수단 간의 경쟁으로 인해 철도운송시장의 진입조건은 이미 상당히 완화될 수밖에 없는 상황임. 중국은 지방정부가 독자 및 합자의 방식으로 철도에 대한 건설과 관리투자를 하도록 격려하고 있으며, 원래 철도부가 독점적으로 건설, 경영하던 기존의 방식에서 벗어나고 있음. 하지만 여전히 민간자본의 진입을 위한 메커니즘이 결여되어 중국의 지방철도와 합자철도는 기본적으로 정체상태에 빠져있음. 철도업의 '네트워크와 운송 분리', 기업화 경영 방침이 확정됨에 따라 앞으로 각 여객운송사 및 화물운송사 등 더욱 많은 민간자본을 끌어들일 수 있을 것으로 예상됨. 현재 중국은 이미 철도화물운송업에 대한 외국자본의 참여를 허용하고 있고, 이에 따라 외국자본이 합영방식(합자 및 합작)으로 철도화물운송업에 투자를 할 수 있게 됨. 다만 중국측 투자지분이 최소 51%를 유지해야 하는 단서가 존재함. 그리고 외국자본의 철도화물운송업 투자에 대한 심의, 비준 및 관리는 철도부와 상무부가 공동으로 담당하고 있음.

• 나. 도로관련법

  도로운송기업의 설립에 대한 심의와 비준은 일반적으로 지방의 교통행정관리부서가 담당함. 영업성 도로운송 및 운송서비스에 종사하는 기업 및 개인은 반드시 현(縣) 및 현급 이상의 교통주관부서의 심의를 받아야 하며, 3개월 미만의 임시적 도로운송에 종사하는 기업과 개인(즉 비영업성 운송업무에 종사하는 기업과 개인)은 현(縣)급 이상의 교통주관부서의 비준을 통해 임시영업증을 발부받아야 함. 도로건설시장으로의 진입은 반드시 교통주관부서를 통해 이루어지는데, 교통부가 각 성, 자치구, 직할시 등의 도로건설시장 진입규정의 집행상황에 대한 감독 등 전국의 도로건설시장에 대한 관리업무를 총괄하고 있음. 성(省)급 교통주관부서는 해당 행정구역 내 도로건설시장에 대한 관리와 성(省)내 각 시, 현 도로건설시장에 대한 진입규정의 집행상황에 대한 감독업무을 수행함. 각급 정부의 교통주관부서는 법에 따라 도로건설시장에 대한 관리·감독업무를 수행하며, 도로건설시장의 통일적 개방과 경쟁질서를 유지하는 업무를 담당함.

• 다. 항만관련법

  중국의 항만정책은 2003년 6월에 처음으로 제정·공포된 <항만법>에 집약되어 나타남. 항만법 제정의 긴 여정은 1980년 컨테이너 화물운송이 본격화됨에 따라 '컨테이너 기업'이 분리·설립된 것으로부터 시작되었는데, 이 <항만법>의 제정과 항만관리의 개혁은 그 맥을 같이 하고 있음. 2004년 1월 1일부로 정식 발효된 <항만법>은, 1.총칙, 2.항만계획과 건설, 3.항만경영, 4.항만의 안전 및 감독관리, 5.법률책임, 6.부칙 등 모두 6장으로 되어 있음. 특기할 만한 것은 제1장·제5조 '국내외 조직·개인의 투자, 경영의 장려'와, 제6조 '지방자치체 항만주관부 일원체제(一港一政)의 명확화' 등이며, 덧붙여, 제3장·항만경영의 각 조항에 포함된 '정부와 기업을 분리'하는 것이 기본방향임. 항만운송기업이 영리목적의 운송사업에 종사하려면 반드시 교통주관부서의 심의와 비준을 받아 운송허가증을 발급받아야 함. 항만운송기업의 설립은 반드시 다음과 같은 5가지 조건을 충족해야 함. 첫째, 경영범위와 상응하는 운송선박을 구비해야 함. 둘째, 비교적 안정적인 여객 및 화물을 확보해야 함. 셋째, 여객운송의 경우는 반드시 여객선이 정박하는 항구명을 적시하고 상응하는 서비스설비를 갖추어야 함. 넷째, 경영관리를 수행하는 조직기구와 책임자가 있어야 함. 다섯째, 운송업무와 상응하는 자체 유동자금을 확보해야 함. 한편 해상 국제 컨테이너 수송업무를 진행하는 항운기업은 반드시 교통부의 심의와 비준을 받아야 함. 또한 항만국제컨테이너설비 및 해상국제컨테이너수송의 내륙 터미널을 건립하려면 반드시 성, 자치구, 직할시 교통주관부서의 심의와 비준을 통과해야 함. 교통부는 국제선박수송업무에 대한 심의 및 비준을 책임지며, 비준을 통과한 기업에 '국제선박운수경영허가증'을 발급해 줌. 중국 항만을 오고가는 국제선박운송기업은 반드시 교통부에 신청서를 제출하고 국제수송경영자격을 취득해야 함. 외국자본이 국제해상수송업무를 하려할 때는 교통부의 비준을 받아 중외합자, 합작 경영기업을 설립하고 선박수송, 대리, 관리, 그리고 국제해운컨테이너 터미널 및 야적장을 운영할 수 있음. 항만관리체제의 개혁방안에 근거하여 중국은 항만에 대한 중앙과 지방의 이중적 관리를 지방이 전부 관할하도록 하고, '정부와 기업의 분리' 원칙아래 항무국은 더 이상 행정관리기능을 수행하지 않도록 함. 또한 항만건설은 응당 항만계획에 부합하게 항만에 대한 전체적 계획구역 내에 항만시설을 건설하도록 하며, 항만의 해안선을 사용할 시 항만행정부서의 비준을 받아야 함. 항만경영에 종사하려면 서비스의 질을 확보하고 기업과 개인의 합법적 권익을 보장하기 위해 항만행정부서에 신청서를 제출하여 항만경영허가증을 받아야 함.

• 라. 항공관련법

  <민용항공법>의 규정에 따르면, 항공운송기업을 설립하려면 국가가 규정한 비행안전요구에 부합하는 민용항공기를 구비하고, 합법적으로 취득한 면허증을 소지한 항공인력을 확보하며, 국무원이 규정하고 있는 최저한도의 등록자본과 법률이 규정하는 기타 조건을 만족시켜야 함. 이러한 규정은 자금규모와 기술수준 등의 측면에서 기업의 진입에 일정한 장벽을 형성하게 함. 자본과 기술에 대한 요구를 제외하고 항공회사의 진입을 막는 가장 주요한 장벽은 항공회사에 대한 행정심의 및 비준임. 중국은 현재까지 모두 30여 항공회사의 설립을 비준하였는데, <민용항공법>의 규정에 의해 공공항공운송기업을 설립하려면 국무원 민용항공주관부처인 민항총국에 신청하여 경영허가증을 받아야 하며, 법에 의거하여 공상(工商)등록을 마쳐야 함. 중국의 현재 30여 항공회사는 모두 1984년에서 1996년 사이에 비준을 통해 설립되었으나, 1996년 중국우정항공유한공사의 설립비준 이래 민항총국은 현재까지 더 이상의 새로운 항공회사의 설립을 비준하지 않고 있음. 1994년 중국민항총국과 관련부처는 민항의 대외개방을 확대하여 중국 민항업에 대한 외국자본의 제한을 완화하는 규정을 반포하였음. 이 규정에 따라 외국자본이 합자 및 합작의 방식으로 중국 내 민용공항건설에 투자할 수 있게 됨. 중국정부는 <외상투자산업 지도목록>에 민용공항의 건설과 경영을 집어넣었으며, 2002년 중국 국무원은 민항총국, 대외경제무역부, 국가계획위원회가 제정한 <외상투자민용항공업규정>을 비준하였음. '10차 5개년계획' 기간 중국교통운송업에 대한 계획은 시장제도의 개선에 초점을 맞추어 진행되고 있음. 즉 중국정부는 '정부와 기업의 분리'원칙 아래 공개적이고 공평한 시장메커니즘을 확보해야만 교통운송시장체계의 개선이 이루어질 수 있을 것으로 판단하고 있음. 무릇 표준과 요구에 부합한 기업이라면 모두 투자영역과 운송시장에 진입할 수 있도록 하여, 다양한 성격과 기업이 운송시장에 진입하도록 하고 외자기업의 진출을 확대함으로써 경쟁제도를 도입하려는 것임. 또한 운송영역에 있어 기존의 심의제를 등록제로 바꾸어 운송시장의 합리적 경쟁과 적당한 시장경쟁규모를 유지하도록 함. 이를 위해 이 기간 중국은 <항만법>, <운송시장진입조례>, <파이프라인법>, <도시공공교통관리조례> 등의 법률을 제정하고, <철도법>, <도로법>, <민항법> 등에 대한 법률을 개정할 예정임.

• 1. 국가중점산업부문

  중국 국가발전개혁위원회가 제출한 국가중점발전 산업, 제품 및 기술목록(2000년 수정안)(國家重點鼓勵發展的産業, 産品和技術目錄)에서는 모두 28개의 영역, 526종에 달하는 제품과 기술 및 부분적 기초설비, 서비스의 발전 등을 국가가 중점적으로 육성할 대상으로 설정한 바 있음. 그 중 교통운송업과 관련된 영역은 7개 부분, 44종에 달하는 제품과 기초설비, 서비스 등으로 석유·천연가스, 철도, 도로, 항만, 항공, 도시기초설비 및 부동산, 운송서비스 등임.

• 2. 외국인 투자목록 가. 외국인투자 장려산업

  외국인 투자를 장려하는 교통운송업으로는 철도간선망의 건설 및 경영(중국측이 지배), 지선철도 및 지방철도 그리고 교량·터널 등의 건설 및 경영(합자 및 합작), 도로와 독립적 교량 및 터널의 건설 및 경영, 항만공용부두시설의 건설 및 경영, 민용공항의 건설 및 경영(중국측이 상대적으로 지배), 항공운송회사(중국측이 지배), 농·림·수산업 통용항공회사(합자, 합작), 정기·부정기 국제해상운송업무, 국제컨테이너 복합운송업무, 도로화물운송회사, 원유 및 천연가스 파이프라인과 저장창고 및 원유전용부두의 건설·경영, 석탄운송설비의 건설 및 경영, 운송업무와 관련된 창고설비의 건설 및 경영 등이 있음. 또한 공공시설서비스업과 관련해서는 도시폐쇄형 도로건설 및 경영, 도시지하철 및 경전철의 건설 및 경영(중국측이 지배) 등이 있음.

  나. 외국인투자 제한산업

  외국인투자를 제한하는 교통운송업으로는 도로여객운송회사, 수상운송회사, 철도화물운송회사, 철도여객운송회사(중국측이 지배), 촬영·광물탐사·공업 등 통용항공회사(중국측이 지배) 등이 있음. 한편 항공관제회사는 외국인투자가 금지되어 있음.

  다. 외국인 투자산업 합자, 합작 그리고 주식지분 비율

  정기, 부정기 국제해상운송업무의 경우 외자의 비율이 49%를 초과할 수 없음. 국제컨테이너 복합운송의 경우 외자지분이 50% 이하에서 허용되다가 현재 외자비율의 제한이 없어지고, 앞으로 2005년 12월 11일부터는 외국인 독자를 허용할 계획임. 도로화물운송회사와 수출입자동차운송회사의 경우 현재 외자비율에 대한 제한이 없어진 상태이고, 또한 외국인 독자를 허용하고 있음. 철도화물운송회사는 외자의 비율이 49%를 초과할 수 없다가, 현재는 외자에 대한 비율제한이 사라진 상태로 2007년 12월 11일부터 외국인 독자가 허용될 계획임. 한편 수상운송회사나 선박대리회사의 경우는 외자의 비율이 여전히 49%를 초과할 수 없음. 또한 우정업무를 제외한 화물대리회사의 경우 외자에 대한 제한이 사라졌으며, 2005년 12월 11일부터 외국인 독자가 허용될 예정임.

• 1. 투자체제

  '10차 5개년계획' 기간 중국은 교통건설에 관한 투자체제의 개혁을 적극 추진하여, 투자분류에 따른 관리를 실시하고 교통건설시장의 양성과 개선을 진행하고 있음. 이러한 개혁을 통해 중국은 교통운송의 투자주체, 투자통로 및 투자방식의 다원화정책을 실행함으로써 건설자금의 확보와 운송경영주체의 다원화, 시장화를 이루려 하고 있음. 또한 거시적 관리체계의 도입과 개선을 통해 시장의 조절기능을 발휘하게 하고 투자주체의 리스크를 관리하는 메커니즘을 형성하려 함. 교통운송과 관련한 인프라 건설 및 경영은 특성에 따라 영리적 성격과 공익적 성격 그리고 앞의 양자를 결합한 성격 등 3가지로 분류할 수 있음. 이 모든 기초 인프라의 건설은 시장경쟁이라는 메커니즘을 사용하여 건설과 운영·관리를 진행함. 영리적 성격의 인프라 건설은 시장 참여와 직접입찰을 통해 투자자를 선정하고, 공익적 성격과 영리적 성격을 모두 갖는 건설항목의 경우 정부가 필요한 자금지원과 특허조건을 부여하여 입찰을 통해 투자 및 경영자를 선정함. 공익적 성격의 건설항목의 경우는 정부가 명확히 투자를 책임지고 관련 조건을 제시한 후 입찰을 통해 시공자를 선택함. 또한 교통인프라의 유지 및 보수에도 이와 같은 시장방식을 택함.

• 2. 자금조달

  중국 교통 기초인프라의 건설에서 각급 정부는 그에 상응하는 책임을 지고 있음. 완전한 공익적 성격을 띠는 기초인프라 건설에서는 정부가 투자를 책임지고, 공익적 성격과 영리적 성격을 모두 갖는 기초인프라 건설의 경우에는 정부가 필요한 투자를 책임지게 됨. 정부투자의 주요 원천은 예산 내 투자와 건설기금, 정부채권 등으로 구성되어 있음. 정부기금의 안정성을 확보하기 위해 '10차 5개년계획' 기간 내에 정부기금제도를 개선할 계획으로 있으며, 교통인프라의 건설 및 유지자금 확보를 위해 비용 및 세수의 개혁이 이루어질 예정임. 특히 서부지역 등과 같은 빈곤지역과 농촌지역의 교통 인프라건설에 역점을 두어 필요한 재정을 마련하기 위한 채권을 발행할 계획임. 중앙정부의 재정투자는 주로 중·서부지역과 동북지역, 농촌지역의 교통인프라 건설에 사용할 예정이며, 시장 경쟁력을 갖추고 있는 건설프로젝트에는 정부가 더 이상 투자하거나 자금지원을 하지 않을 계획임. 또한 국제금융기구 및 외국정부의 자금대출, 중국 국내 금융기관의 자금대출 등을 이용하여 교통인프라의 건설을 계속 증대하는 동시에, 더욱 유연한 우대·특혜정책으로 국내외 자본이 교통인프라 건설 및 경영에 참여하도록 유도함. 중국정부는 '10차 5개년계획' 기간 동안 외국인 투자와 관련한 규정을 개선하고 외국인 투자의 범위를 확대함과 아울러 외국자본의 투자비율에 대한 제한을 조정하는 등 적극적인 투자유치정책을 실시하여 교통인프라 건설의 투자 및 자금조달 비중을 증가시키려 하고 있음. 또한 산업투자기금을 설립하고 중장기 건설채권을 발행하여 사회기금과 주민들이 손에 쥐고 있는 현금을 교통인프라 건설에 적극 끌어들일 계획임.

• 중국 교통가격개혁의 목표는 운송시장체제에 부합하는 운송비 책정 메커니즘을 설립하는 것임. 개혁의 구상은 시장 가격을 중심으로 정부의 지도가격을 결합하여 지도·관리하는 것임. 경쟁적 운송가격은 운송기업이 시장에 근거해 스스로 설정하도록 하고, 독점적 운송가격은 정부가 지도운임가 혹은 최고한계가를 설정하고, 구체적 가격수준은 기업이 시장에 근거하여 확정하도록 되어 있음. 도로통행료 등의 가격은 중국 정부가 최고한계가를 설정하고 기업이 그 아래 범위에서 책정하도록 함. 운송기업은 시장메커니즘을 충분히 이용하여 여러 방식으로 구성된 가격구조를 설정할 수 있게 되어있음. 특히 여객운임의 경우는 여러 형식의 변동가격과 할인가격 제도를 실시할 수 있음. 이렇듯 시장을 위주로 하는 가격제도를 마련한 후에는 정부가 관리와 감독을 통해 불공정한 경쟁을 방지하는 구체적 조치를 취하도록 하여, 가격설정의 규범화와 공평한 경쟁질서를 확보하도록 함. 또한 가격메커니즘의 작동과 관리의 효율화를 위해 중국정부는 관리·감독 등의 업무를 그에 상응하는 업종별 협회 등의 기구에 위탁하여 운영할 수 있음.

• 교통기술과 관련된 내용을 살펴보면, 우선 철도는 시속 300km의 고속철도 건설에 착수하여 상하이 푸동(浦東) 자기부상철도의 시범프로젝트를 적극 추진하고 관련된 설계, 제조 및 건설 기술을 확보할 계획임. 또한 관련 정보기술을 응용하여 철도의 정보화를 실현하고 철도운행의 안전기술을 발전시킨다는 계획임. 도로의 경우는 고급 여객버스, 컨테이너수송차 및 대형화물전용차 등을 발전시켜 도로운송의 차량성능을 전면적으로 제고시킨다는 방침임. 항만의 경우 운송선박은 제4세대 이상의 원양컨테이너 운송선, 대형벌크선, 연해컨테이너선, 바지선 등을 중점 개발하고, 다른 한편 내륙하천을 이용하는 선박은 특히 표준화를 통해 규범적 운영을 실시할 계획임. 또한 항공의 경우 기술적으로나 경제적으로 성능이 우수한 운송기를 늘리고, 아울러 국산 신형비행기의 개발 및 사용을 중시하며, 최신의 비행기 유지보수기술을 적용하여 안전성을 증대시킴. 이 외에도 도시교통의 발전을 위해서 신기술의 광범위한 적용과 기술제고를 위한 제반 조치를 마련할 계획임.