지하도로, 교통혼잡 해소 넘어 도시공간 혁신 효과까지 평가 필요

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지하도로, 교통혼잡 해소 넘어 도시공간 혁신 효과까지 평가 필요 2026.09.17

- ‘지하도로 민간투자사업의 제도적 기반 마련을 위한 편익 산정체계 및 정책 개선’ 보고서 발간
- 지하도로 고유 편익·정책효과 발굴 및 AHP 종합평가 개선방안 제시

한국교통연구원(원장 김영찬)은 지하도로 사업의 고유한 특성과 사회적 가치를 투자평가 과정에 반영하고, 민간투자사업의 제도적 기반을 마련하기 위한 『지하도로 민간투자사업의 제도적 기반 마련을 위한 편익 산정체계 및 정책 개선』 보고서를 발표했다.

최근 수도권을 중심으로 도시부 도로의 교통혼잡이 심화되고 지상 도로의 추가 확장이 어려워지면서, 지하공간을 활용한 입체적 도로망 구축이 새로운 대안으로 주목받고 있다. 정부도 지하고속도로 등 대규모 지하 교통인프라 구축을 추진하고 있으며 민간투자를 활용한 사업도 확대되고 있다.

그러나 현행 교통투자평가체계는 일반 도로사업을 중심으로 마련되어 있어 지하도로가 갖는 상부공간 활용, 도시환경 개선, 지역단절 해소 등 고유한 효과를 충분히 반영하기 어렵다는 한계가 있다. 특히 지하도로는 일반 도로보다 높은 건설비와 운영비가 소요되는 만큼, 전통적인 통행시간 및 차량운행비용 절감 편익만으로 사업의 가치를 평가할 경우 경제성 확보에 불리할 수 있다.

<지하도로의 고유한 사회·환경적 효과, 투자평가에 반영 필요>
연구진은 국내외 지하도로 사례와 관련 연구를 분석하여 지하도로 건설로 기대할 수 있는 효과를 교통, 환경, 도시·사회경제 부문으로 구분하고 총 14개의 기대효과를 도출하였다.

주요 효과로는 교통혼잡 완화와 대중교통 활성화를 비롯해 자연경관 개선, 상부공간 활용, 지역단절 해소, 소음 및 열환경 개선, 토지가치 상승, 주차공간 및 지하공간 활용 등이 포함된다.

이 가운데 교통수요와 직접 연계해 산정할 수 있는 ‘교통혼잡 완화’와 ‘대중교통 활성화’는 추가적인 사업특수편익으로, 나머지 효과는 생활여건·환경성·사업특화항목 등 정책효과로 구분하여 투자평가에 반영하는 방안을 제시하였다.

이에 연구진은 이들 주요 효과를 실제 사업평가에 활용할 수 있도록 계량화 방법도 함께 제시하였다. 자연경관 개선은 상부공간 공원 조성 등에 대한 지불용의액, 상부공간 활용은 유동인구와 매출액 변화, 토지가치 상승은 공시지가 변화, 교통혼잡 완화는 주요 시설에 대한 접근시간 변화를 활용하는 방식이다.

<지하도로 특성을 반영한 AHP 종합평가 체계 개선 제안>
연구에서는 지하도로 사업의 특성을 보다 합리적으로 반영하기 위해 AHP(계층화 분석) 종합평가의 가중치 조정방안도 제시하였다.

비수도권 지하도로 사업은 경제성 가중치를 기존 30~45%에서 35~50%로 조정하고, 정책성은 25~35%, 지역균형발전은 20~30%로 적용하는 방안을 제안하였다. 높은 사업비가 소요되는 지하도로 특성을 감안해 비수도권에서는 안정적인 교통수요 확보 여부를 보다 중요하게 검토할 필요가 있다는 취지다.

반면 수도권 지하도로의 경우 경제성 가중치를 현행 60~70%에서 55~65%로 낮추고 정책성 가중치를 35~45%로 확대하는 방안을 제시하였다. 교통수요 확보 가능성이 상대적으로 높은 수도권에서는 상부공간 활용과 환경 개선 등 지하도로의 정책적·사회적 효과를 보다 폭넓게 평가할 필요가 있다는 것이다.

<편익·정책효과를 제도화하고 민간투자 활성화 기반 마련해야>
한국교통연구원은 연구결과를 실제 사업평가에 활용하기 위해 관련 지침의 구체적인 개선방안도 제안하였다.
첫째, 「예비타당성조사 수행 총괄지침」의 도로·철도사업 편익항목에 지하도로 사업의 특수편익으로 ‘교통혼잡 완화’와 ‘대중교통 활성화’를 반영하는 방안이다.
둘째, 정책효과 평가 시 자연경관 개선·상부공간 활용·지역단절 해소를 생활여건 영향에, 소음 저감·열환경 개선·환경비용 개선·서식지 피해 저감을 환경성 평가에 포함하고, 토지가치 상승·지하공간 활용성 등을 사업특화항목으로 검토하도록 하는 방안이다.
셋째, 지하도로 사업에 별도의 AHP 가중치 범위를 마련해 일반 도로와 차별화된 경제적·사회적·환경적 효과가 사업 추진 여부 판단에 종합적으로 반영될 수 있도록 하는 방안이다.
넷째, 「교통시설 투자평가지침」에도 자연경관 개선, 상부공간 활용, 지역단절 해소 등 지하도로의 특성을 반영할 수 있는 평가항목을 추가하여 계획단계부터 사업 시행단계까지 일관된 평가체계를 마련할 필요가 있다.

다만 연구진은 지하도로가 다양한 긍정적 효과를 갖는 동시에 건설 중 교통혼잡, 터널 내 비상상황 대응 지연, 환기시설 운영에 따른 추가 에너지 소비, 운전자의 불안감 및 주행 안정성, 수직구 설치에 따른 지역사회·환경 영향 등 부정적 효과도 발생할 수 있으므로 사업평가 과정에서 이를 함께 고려해야 한다고 강조했다.

아울러 지하도로는 높은 건설비와 운영 위험으로 인해 공공재원만으로 추진하기 어려운 만큼 민간자본을 적극 활용할 필요가 있으며, 향후 결합형 민간투자사업, 탄력적인 사용료 체계 등 다양한 사업방식을 검토하여 민간의 참여 여건을 개선할 필요가 있다고 제안하였다.

한국교통연구원 민간투자SOC관리지원단 서창범 부연구위원은 “지하도로는 단순히 도로 용량을 추가하는 교통시설이 아니라 교통혼잡 완화와 함께 상부공간 활용, 도시환경 개선, 지역단절 해소 등 다양한 사회적 가치를 창출할 수 있는 미래형 교통인프라”라며, “지하도로의 특성이 투자평가 과정에 합리적으로 반영될 수 있도록 편익 및 정책효과 산정체계를 정립하고, 민간투자를 활용할 수 있는 제도적 기반을 지속적으로 개선할 필요가 있다”고 밝혔다.

◆ 붙임: <지하도로 민간투자사업의 제도적 기반 마련을 위한 편익 산정체계 및 정책 개선> 보고서 원문(제목클릭)
첨부파일: 보도자료_지하도로 민간투자사업의 제도적 기반 마련을 위한 편익 산정체계 및 정책 개선_서창범.hwpx