인구감소·지방소멸 시대, 민자철도 추진방식 변화해야

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인구감소·지방소멸 시대, 민자철도 추진방식 변화해야 2026.09.18

- ‘장래 여건 변화를 고려한 민자철도사업 추진방안 개선연구’ 보고서 발간
- 개량운영형 민자철도 도입, 비수도권 건설보조금 확대 등 사업성·추진방식·제도 개선방안 제시

한국교통연구원(원장 김영찬)은 인구감소와 지방소멸, 탄소중립 등 장래 여건 변화에 따른 민자철도사업의 위험 요소를 사전에 진단하고 사업의 지속 가능성을 확보하기 위한 『장래 여건 변화를 고려한 민자철도사업 추진방안 개선연구』 보고서를 발표했다.

보고서에 따르면 정부는 x-TX(지방권 광역급행철도), CTX(충청권광역철도) 등 민자철도의 지방권 확대 정책을 추진하고 있으며, 제4차 국가철도망 구축계획에도 11개 신규 비수도권 광역철도 사업이 반영되어 총연장 444.3km, 총사업비 12조 1,074억 원 수준이다. 그러나 저출산·고령화로 인한 인구감소와 지방소멸은 철도수요 감소와 수익성 악화로 직결되며, 민간사업자의 사업 포기와 정부가 부담해야 하는 막대한 해지시지급금 등 사회·경제적 리스크를 키울 수 있다고 연구원은 지적했다.

<민자철도 현황: 12개 노선 18.8조 원, 대부분 협약 수요에 미달>
2023년 말 기준 국토교통부 소관 민자철도는 운영 중 9개, 건설 중 3개 등 총 12개 노선으로 총사업비 18조 7,905억 원, 총연장 약 349.8km에 이르며, 6개 노선이 계획·추진 단계에 있다. 이용 수요는 코로나19 이후 2022년부터 이전 수준을 회복했으나, 운영 중인 노선 대부분이 실시협약에서 정한 수요를 충족하지 못하고 있는 것으로 나타났다.
연구원은 민자철도사업의 대표적인 문제점으로 고물가·고금리에 따른 공사비 상승과 자금조달 비용 증가, 부동산 경기 침체와 초과이익 공유 등으로 인한 부대사업 추진 한계, 그리고 고령인구 증가로 손실이 확대되고 있음에도 명확한 보전 기준이 없는 운임할인·무임승차 제도를 꼽았다. 특히 65세 이상 인구 비율이 2072년 약 47.7%에 이를 것으로 전망되고, 2024년 기준 89개 시군구가 인구감소지역으로 지정되는 등 여건 변화가 가속화되고 있다.

<전문가 조사: ‘사업비 변동성’과 ‘경제성 위주 사업판단’이 최우선 개선 현안>
공공·민간 전문가 40인을 대상으로 11개 현안의 현재·장래 심각성과 18개 개선방안의 시급성·효과성을 조사(IPA)한 결과, 최우선 개선 현안으로 ‘높은 사업비 변동성’과 ‘경제성 위주 사업판단’이 도출되었고, ‘부대사업 추진제약’과 ‘민자철도 운임정산체계 부재’는 장기적으로 개선해야 할 현안으로 분석되었다. 비수도권에서는 경제성 위주의 사업판단이 현재와 장래 모두 가장 심각한 현안으로 꼽혔다.

개선방안 중에서는 ‘공사비 변동 위험의 합리적 분담’과 ‘중앙·지방정부 지원 확대’가 가장 시급하고 효과적인 방안으로 나타났으며, ‘선로사용 관련 기준 마련’과 ‘민자철도 운임정산체계 마련’은 단기 개선방안으로, ‘부대사업 수익성 향상’은 장기 개선방안으로 도출되었다. 비수도권에서는 중앙·지방정부 지원 확대가 가장 시급하고 효과적인 방안으로 평가되었다.

<장래 여건 변화를 고려한 4대 개선방안>
한국교통연구원은 조사 결과와 정부 정책 동향을 종합 검토하여 추진방식 유연화, 세부 운영 기준 마련, 정부·지자체 역할 재정립, 법·제도 개선의 네 가지 방향에서 개선방안을 제시했다.
- 첫째, 추진방식의 유연화이다. 노후 철도시설 개량이나 폐선 활용 사업도 민간이 제안할 수 있도록 ‘개량운영형 민자철도사업’ 방식을 도입하고, 비수도권 사업에는 사업성과 안정성 확보를 위해 일정 부분 재정보조를 포함한 BTO 방식을 적용할 것을 제안했다.
- 둘째, 사업성 개선이다. 이를 위해 비용 측면에서는 기존선 활용에 따른 선로배분 기준과 재정구간에 대한 단위 선로사용료 산정기준을 마련하도록 제시했다. 수익 측면에서는 수도권통합요금제·연락운임 정산체계 기준과 직접적인 무임승차보다는 교통약자 요금할인 또는 취약계층 교통비 별도 지원 등의 방안을 제안했다. 또한 부대사업의 공공기여를 초과이익 공유의 일부로 인정하고 사업계획 단계부터 지방자치단체 참여를 제시하였다.
- 셋째, 중앙정부와 지방자치단체의 역할 재정립이다. 중앙정부는 비수도권 철도서비스의 적시 공급을 위해 비수도권 민자철도사업에 대한 건설보조금을 확대하고, 지방자치단체는 개통 시 철도역 연계교통체계 구축을 지원하며 필요시 운영적자를 보전하는 방안을 제시했다.
- 넷째, 『민간투자사업기본계획』 개정이다. 별표 7의 사용료 상한 제시기준에 비수도권 사업의 사회경제적 여건과 재정자립도를 고려해 건설보조금을 조정할 수 있는 근거를 추가하고, 부대사업 활성화를 위해 초과이익 공유 특례와 지방자치단체 참여 근거(제62조)를 마련할 것을 제안했다.

한국교통연구원 서종원 선임연구위원은 “민자사업 도입 30년을 맞은 지금은 불안정한 시장금리와 인구감소 등 미래 환경 변화에 대비한 지속가능한 추진방식을 모색해야 할 시기”라며, “운임·정산체계와 선로사용 기준은 별도 지침으로 단기에 마련하고, 지자체 참여는 협상·협약 단계에서 즉시 적용하되, 기본계획 개정은 기획재정부·KDI 등과 협의해 중장기 과제로 추진해야 한다”고 제언했다.

◆ 붙임: <장래 여건 변화를 고려한 민자철도사업 추진방안 개선연구> 보고서 원문(제목클릭)
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