KOTI 한국교통연구원

중소도시 생활물류서비스 공급여건 분석을 통한 서비스 격차 완화 방안 마련

장소영 연구위원
 

팬데믹 이후 온라인쇼핑과 비대면 소비가 확산되면서 택배와 새벽배송 등 생활물류서비스는 국민의 일상생활을 뒷받침하는 필수서비스로 자리 잡았다. 그러나 빠른 배송서비스 인프라는 수요가 밀집한 수도권·대도시에 집중되어 지방 중소도시와의 서비스 격차가 심화되고 있다. 이에 본 연구는 지역별 생활물류서비스 공급여건을 정량적으로 분석하여 격차의 원인을 분석하고, 지속 가능한 서비스 제공을 위한 정책방안을 마련하는 것을 목적으로 하였다.
지역 간 격차는 배송요금, 배송시간, 서비스 다양성을 중심으로 진단하였다. 2023·2024년 생활물류 실태조사와 약 3,022만 건의 실제 배송자료를 분석한 결과, 군지역을 제외하면 일반 택배의 요금과 터미널 간 배송시간 차이는 크지 않았으며 과거보다 격차도 축소된 것으로 나타났다. 반면 서비스 다양성의 격차는 뚜렷했다. 새벽배송 제공지역 비율은 서울과 지방 대도시가 100%, 수도권 중소도시가 87.5%인 데 비해 지방 중소도시는 28.6%, 군지역은 8.3%에
불과했다. 익일 도착보장 서비스 역시 지방 중소도시와 군지역의 제공 비율이 현저히 낮아, 지역 격차의 핵심은 일반 택배보다 빠른 배송서비스의 선택 가능성에 있는 것으로 분석되었다.
공급여건 지수는 생활물류기업과 종사자의 관점에서 ‘서비스 수요규모’, ‘서비스 공급수단’, ‘서비스 공급난이도’의 3개 부문과 인구, GRDP, 택배시설, 종사자, 지가, 배송거리, 통행속도, 인구밀도 등 13개 세부지표로 구성하였다. 각 지표를 0~100으로 정규화하고 전문가 평가를 통해 산출한 가중치를 적용하였다. 분석 결과 수도권 대도시가 45.43으로 가장 높았고, 서울 40.56, 수도권 중소도시 38.19, 지방 대도시 37.46, 지방 중소도시 29.16, 군지역 24.08 순으로 나타났다. 지방 중소도시는 수요규모와 시설·종사자 등 공급수단이 부족해 서비스 투자 매력도와 지속 가능성이 낮은 것으로 보인다.
격차 완화를 위해서는 첫째, 공동 집배송 정보시스템과 운송장 표준화 등을 통한 생활물류 공동화를 추진해야 한다. 둘째, 공공 유휴부지와 기존 도시시설을 활용해 공동물류시설을 확충하고 생활물류 시설의 법적 지위와 입지 규제를 개선해야 한다. 셋째, 중소도시형 무인운송수단과 분류·하역 장비 도입을 지원해 인력 부족에 대응해야 한다. 넷째, 지역 소상공인과 연계한 빠른 배송서비스 및 지역 전문 생활물류기업을 육성하고, 비용 효율적인 배송권역 설정, 저단가 계약
단속, 지방 투자기업 지원 등을 통해 기업의 수익성과 서비스 지속성을 보완해야 한다.

팬데믹 이후 온라인쇼핑을 통한 비대면 소비활동이 증가함에 따라 국민들의 일상적인 장보기 활동을 새벽배송이 대체하고 있다. 하지만 새벽배송 서비스는 일부 도심지역을 중심으로 제공 되고 있어, 지방 중소도시와 대도시 간의 서비스 차별이 심해지고 있는 상황이다.
Zeithaml, Parasuraman, Berry(1985)1)에 따르면 서비스는 무형성(Intangibility), 이질성(Heterogeneity/ Variability), 비분리성(Inseparability), 소멸성(Perishability)의 네 가지 특징을 지닌다. 서비스는 유형의 형태가 없으므로 서비스의 제공 과정과 결과를 분리하기 어렵고 서비스 전달자 혹은 전달체계에 따라 결과가 달라질 수 있다. 또한 재고로 저장할 수 없으므로 호텔 객실 서비스처럼 특정 시점이 지나면 서비스 가치가 소멸하는 특성을 가진다. 생활물류서비스 역시 무형의 서비스이며 서비스 생산(전달)에 필요한 시설, 인력, 차량, 교통인프라 등의 공급여건에 따라 소비자가 체감하는 서비스가 달라진다. 더욱이 다양한 옵션의 서비스 선택권은 해당 서비스를 제공하기 위한
기본적인 인프라가 갖춰진 지역에서만 가질 수 있는 것이다.
따라서 본 연구는 지역별 생활물류서비스 공급여건 분석을 통해 지역 간 생활물류서비스 격차 현황과 발생 원인을 파악한 후 이를 해소하거나 완화할 수 있는 정책 방안을 도출하였다. 이를 위해 중소도시와 대도시, 수도권과 지방권 등 규모 및 위치 특성을 기준으로 지역을 구분하고, 지역별 서비스 공급여건 결정요소를 도출하여 정량 데이터 기반으로 지역별 생활물류서비스 공급여건 지수를 산출하여 비교분석 하였다.

지역별 생활물류서비스의 공급여건을 분석하기에 앞서 소비자가 실제 체감하는 지역 간 서비스 격차를 배송 요금·소요시간·다양성의 세 측면에서 살펴보았다. 자료는 2023·2024 생활물류 실태조사(표본 3,410개)를 활용하였다. 다만 소비자가 체감하는 배송 소요시간은 온라인 주문 이후 판매자의 상품 준비 시간까지 포함하고 있기 때문에 객관적 배송시간 비교를 위해 택배정보처리 기업의 실제 터미널 간 배송 트래킹 자료(2025년 3~4월, 약 3,022만 건)를 추가
분석하였다.

가. 택배 이용 빈도
월평균 택배 이용횟수는 전국 평균 9.9회로 2022년(7.4회) 대비 34.1% 증가하였다. 지역별로는 서울(12.7회)이 가장 많고 수도권 중소도시(11.6회)·수도권 대도시(11.3회)·지방 대도시(10.6회)·지방 중소도시(8.7회)·군지역(7.0회) 순으로, 수도권·대도시의 이용 빈도가 높다. 다만 증가율은 군지역(71.9%)과 지방 중소도시(47.3%)에서 높게 나타나, 팬데믹을 거치면서 규모가 작은 지방 도시의 택배 이용이 급증하고 전 연령·전 지역의 필수 서비스로 자리 잡았음을 보여준다.

<표 1> 연도별 지역별 월평균 이용 횟수

나. 요금·배송시간의 지역 간 격차
소비자 인지 요금은 전국 평균 4,238.8원으로, 요금·배송시간 측면에서는 군지역을 제외한 지역 간 차이가 크지 않다. 군지역만 요금(5,202.2원, 평균 대비+963.4원)과 인지 배송시간(2.87일)이 두드러지게 높다. 실제 터미널 간 배송시간 역시 군지역(28시간 50분)이 가장 길지만 나머지 지역은 24~26시간대로 격차가 2~3시간 내외에 불과하여, 택배사의 간선 배송체계 자체의 지역 격차는 크지 않음을 확인하였다. 결국 소비자가 체감하는 배송 불균형은 주로 시설·인력이 부족한 라스트마일 단계의 공급여건 차이에서 비롯된 것으로 보인다.
주목할 점은 요금·배송시간의 지역 격차가 오히려 축소되었다는 것이다. ’22년 기준 서울 이외 대도시(4,025.4)와 지방 중소도시(시지역)(4,972.7원)가 947.3원 격차가 있는 것으로 나타났으나 ’23~’24년에는 수도권 대도시(3,987.6원)와 지방 중소도시(시지역)(4,077.3원) 간 차이가 89.7원으로, 857.6원 감소했다. 인지 배송시간 격차(0.3일(`22))도 거의 사라졌다. 이는 이커머스 이용 확대에 따른 평균 단가 하락과 택배사 사회적 합의(170원 인상)·도서지역 추가배송비 지원 등 정책 효과가 복합적으로 반영된 결과로, 도서·산간을 제외한 일반적 택배의 요금·시간 격차는 완화 추세임을 시사한다.

<표 2> 연도별 지역별 소비자 인지 평균 택배 이용요금

다. 서비스 다양성의 극명한 격차
요금·시간과 달리 새벽·익일 도착보장 등 서비스 다양성에서는 지역 간 격차가 극명하다. 새벽 배송 제공 지역 비율은 서울·지방 대도시 100%, 수도권 대도시 95%, 수도권 중소도시 87.5%에 이르는 반면, 지방 중소도시는 28.6%, 군지역은 8.3%에 불과하다. 익일 도착보장 역시 수도권·대도시가 80~100%인 데 비해 지방 중소도시(47.6%)·군지역(14.3%)은 크게 낮다. 전국 시군구의 약 절반(새벽배송 52.0%)은 빠른 배송서비스가 제공되지 않으며, 이는 막대한 초기 투자가 필요한 빠른 배송 인프라가 수요가 밀집한 수도권·대도시에 집중 투자된 결과이다.

지역 생활물류서비스 공급여건은 생활물류 기업이나 종사자 관점에서 해당 지역이 생활물류 서비스를 공급하기에 상대적으로 매력이 있는지, 서비스 제공에 필요한 인프라를 어느 정도 갖추었는지, 서비스 제공 과정이 용이한지 등을 종합적으로 고려하여 결정된다.
선행연구 고찰을 통해 생활물류서비스 공급여건 지수는 크게 3개 지표와 하위 13개 세부지표로 구성하였다.
생활물류서비스의 공급을 유발하거나 향후 공급변경 투자계획 수립 등에 영향을 미치는 ‘서비스 수요 규모’, 이미 공급된 인프라를 기반으로 지역별 서비스 역량을 평가할 수 있는 ‘서비스 공급수단’과 지역특성에 따라 서비스나 인프라 공급에 지장을 주는 교통여건, 지가(地價) 등과 관련된 ‘서비스 공급 난이도’ 등을 상위 지표로 구분하고, 각각 지표를 대변하는 1 3개 세부지표를 적용하였다.
각 세부지표는 min-max 정규화(0~100)를 적용한 후 전문가 평가를 통해 산출한 가중치를 적용·합산하여 지역별 지수를 산출하였다. 다만 일부 지표는 지역 간 양극화가 크거나, 특정 지역이 과도하게 높거나 낮은 값을 가지고 있어 정규화 값의 편중 현상이 크게 나타났다. 따라서 지수 분석 결과는 절대적인 지수 값의 크기 자체보다는 지역 간 상대적 위치나 순위 차이를 중심으로 해석할 필요가 있다.

나. 지역 간 공급여건 지수 비교 결과
지역의 위치와 규모를 고려한 지역 분류별 분석 결과는 다음 <표 5>와 같다. 수도권 대도시 (45.43)가 가장 공급여건 지수가 높고, 다음으로 서울(40.56), 수도권 중소도시(38.19), 지방 대도시(37.46), 지방 중소도시(시지역, 29.16), 중소도시(군지역, 24.08) 순으로 나타났다. 이러한 결과는 수도권에 위치하고, 지역 규모가 클수록 공급여건이 집중되는 경향을 보여준다. 즉, 지방 중소도시(시지역)와 중소도시(군지역)는 생활물류기업의 서비스 공급여건이 다른 지역에 비해
생활물류 인프라(시설, 종사자) 확충을 위한 정책적 검토가 우선적으로 필요한 지역으로 판단된다.
지역별 공급여건 중 중간 순위(4위)인 지방 대도시를 기준으로 상대적 격차를 살펴본 결과, 서울의 경우 서비스 수요 규모(14.34)와 서비스 공급난이도(21.32)는 지방 대도시 대비 각각 15.3%, 9.6% 높은 수치를 보이는 반면, 서비스 공급수단(4.89)은 지방 대도시(6.04)에 못 미치는 것으로 나타났다. 이는 서울의 높은 지가와 인구밀집도가 서비스 공급시설의 입지를 어렵게 만드는 제약 요인으로 작용한 것으로 판단된다. 또한 서비스 공급 난이도 측면에서 수도권 중소도시(17.92)가 지방 대도시(19.27)에 비해 7.6% 낮은 것으로 나타났는데, 이는 수요 규모가 큰 수도권을 대상으로 한 물류시설이 상대적으로 지가가 낮은 수도권 중소도시에 입지하면서 배송지와의 거리가 멀어지게 된 결과로 보인다.

가. 지역 간 생활물류서비스 격차 완화 정책 방향
지역 간 생활물류서비스와 공급여건 격차의 원인을 분석한 결과, 첫 번째 원인은 국토 불균형으로 인해 중소도시는 서비스 공급 효율이 낮아 비용은 높고 수익성은 낮기 때문이다. 또한 서비스 공급자가 민간 중심으로 구성되어 있어 시장 논리에 따른 수도권, 대도시 위주 투자 및 서비스 확대 역시 중요한 원인 중 하나이다. 더욱이 주민 반발, 생활물류 시설 입지 규제 등은 생활물류 인프라 확대를 어렵게 해 수익성이 높은 지역 위주의 투자·확대를 유도하고 있으며,
영업점 영세성으로 인한 시설·설비 투자 부족은 인력 수급 환경을 악화시켜 지방 중소도시의 생활물류서비스 공급 난도를 높이는 요인으로 작용하고 있다. 또한 지방 중소도시 지자체의 정책은 지역 경제 활성화 측면에서 지역 생산 농·어·특산물의 판매 지원을 위한 집하 단계 개선·지원에 집중되어 있고, 소비자와 생활물류기업 측면을 고려한 정책은 미흡한 실정이다. 이에 생활물류기업들은 자체적으로 서비스 공급 효율을 높이기 위해서 공동배송을 시도하고 있지만,
주로 택배기사 간 친분을 이용하여 상호 지역별로 화물을 몰아서 배송하는 방식으로 이루어지다 보니 지속성이 낮고 비효율적인 상황이다.
지역 균등 성장 측면에서 지방 중소도시의 생활물류서비스 격차가 지속되면 지역 정주 매력도를 떨어뜨려 인구 유출 가속화와 지역 경제 활성화를 저해해 결국 지역 불균형이 심화되는 악순환이 일어날 수 있다. 더욱이 정부와 지자체가 지방 중소도시 생활물류서비스에 대한 아무런 조치도 하지 않는다면 중소도시 인구 감소와 고령화로 인한 수요 감소와 인력 부족을 기업이 감당하지 못해 더 이상 서비스를 제공하지 않는 공백지역이 발생할 수도 있다.
이에 본 연구에서는 중소도시의 생활물류서비스를 제고하고 지속적인 서비스 제공을 목표로 한 4개의 정책방향을 설정하였다. 첫째, 지방 중소도시의 생활물류서비스 효율화를 통해 비용을 낮추어 서비스 공급 매력도를 높이는 정책이 필요하다. 둘째, 인프라 공급 규제 등 법·제도 개선을 통해 생활물류 인프라를 확대하고 서비스 다양성 확대 용이성을 확보해야 한다. 셋째, 중소도시 수요 규모 차이를 상쇄하여 기업의 서비스 제고를 촉진할 수 있는 정부와 지자체의 지원책 마련이 필요하다. 넷째, 현재 정부가 우선적으로 지원하고 있는 물류취약지역은 물리적 교통·이동에 제약이 있는 도서산간지역을 중심으로 지정되어 있기 때문에, 인구감소지역 등을 포함한 중소도시 전반을 대상으로 한 선제적인 생활물류서비스 지속성 확보 노력이 필요하다.

나. 지역 간 생활물류서비스 격차 완화 정책 방안
앞서 도출한 정책방향을 고려하여 중소도시 생활물류서비스의 질과 다양성 측면의 품질을 제고하고 지속적인 서비스 제공을 목표로 한 6개 정책과제와 17개 세부과제를 제시하였다.
첫 번째는 생활물류 공동화 기반 마련이다. 이는 지역 단위로 다수의 택배사가 시설 및 인력을 중복투자하여 운영하고 있는 현재의 방식을 공동 집배송 체계로 전환하기 위해 필요한 제반 여건을 마련하는 방안으로, 공동 집배송 정보시스템 구축과 택배 운송장 표준화, 중소도시 공동물류 활동에 대한 부당공동행위 예외 적용 추진을 포함하고 있다. 공동화를 통해 사회 전체적 관점에서의 비용 중복성을 줄이고 운영효율을 높임으로써 생활물류업과 종사자의 수익성 제고를
목적으로 한다.
두 번째는 중소도시 생활물류 시설 확충이다. 중소도시(군지역)는 소비지 인근에서 생활물류 서비스를 빠르게 제공하기 위해 필수적인 생활물류 시설이 부족하다. 따라서 공공 유휴부지를 활용한 생활물류 시설 부지 확보, 기존 시설의 복합활용, 지자체-민간 협력형 공동물류 시설 확대가 필요하다.
세 번째는 도시기반시설로서 유연한 생활물류 시설 확대를 위한 법·제도 개선이다. 현재 생활물류서비스 제공에 필수적인 생활물류 시설이 도심 외곽으로 밀려나고 절대적인 공급이 부족하여 서비스 제공 난도를 높이고 있는 상황이다. 따라서 지역민의 생활편의 확보와 도시 매력도 증대 등을 위해 생활물류 시설을 도시 기능 유지에 필요한 필수 기반시설로 고려한 인프라 법·제도 개선이 필요하다. 생활물류서비스법에서 규정하고 있는 지자체 생활물류 시설 충분성
검증과 확보 의무 확대 및 지원, 생활물류 시설 확대 용이성 제고를 위한 시설 규제 개선, 택배시설 법적 정의 명확화가 수반되어야 한다.
네 번째는 도시형 생활물류 기계화·무인화 촉진이다. 장기적으로 생산인구 감소가 불가피하기 때문에 국가적인 인력 부족 문제가 심각해질 것으로 전망되고 있다. 더욱이 생활물류 산업은 매우 인력 의존적 산업으로 인력 감소가 심화하면 서비스 제공 자체가 불가능해질 수 있다. 따라서 장기적으로 중소도시 여건에 맞는 무인 운송수단 개발 및 활용과 인력 중심 작업(분류, 하역 등)의 기계화가 필요하다. 이에 본 연구에서는 중소도시 환경에 맞는 무인 운송수단 개발 및 활용과
생활물류 시설의 기계화 지원을 제안한다.
다섯 번째는 지역 특화 생활물류서비스 역량 강화이다. 도시마다 산업구조, 지형, 도심 형성 구조, 지역민 특성 등이 다르기 때문에 지역에 특화된 서비스 체계 구축이 필요하다. 따라서 지자체 주도의 지속적인 시범사업 추진을 통한 지역에 맞는 사업운영 방식을 찾아내야 할 필요가 있다. 본 연구에서는 생활물류 공동 집배송 시범사업과 지역 소상공인 연계 빠른 배송서비스 사업을 제안하며, 이를 지역상황에 맞고 비용 효율적으로 운영할 수 있는 지역 전문 생활물류기업 육성을 함께 제안한다.
여섯 번째는 생활물류서비스 기업 수익성 보완 및 지원 방안이다. 생활물류서비스 공급여건을 분석한 결과, 중소도시는 서비스 공급난이도 측면에서는 상대적으로 좋은 여건에 있으나 수요 규모와 서비스 공급수단 측면에서는 개선이 필요한 것으로 분석되었다. 서비스 공급수단은 시설 확충과 규제 개선 등으로 보완할 수 있으나 수요 측면의 개선이 쉽지 않다. 따라서 중소도시 생활물류기업의 수요규모 차이에 의한 수익성을 보완하거나 비용을 절감할 수 있는 정책방안이 필요한 상황이다. 이에 본 연구에서는 비용 효율적인 배송권역을 설정할 수 있는 법·제도 개선, 과도한 저단가 계약의 단속 강화, 지방투자 생활물류기업 지원을 위한 제도 개선을 대안으로 제시한다.

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