KOTI 한국교통연구원

 

 


KEY SUMMARY
[알림] 본 원고는 한국교통연구원 고유사업으로 수행한 「BRT 정체성 강화를 위한 BRT 용량관리 방안 연구」 연구보고서 내용을 기반으로 작성하였음.



01 BRT 정체성 약화의 원인과 용량관리 필요성

02  국내 BRT 운영현황과 한계 가. 전국 BRT 운영현황 및 전용주행로 고시 현황
나. 운영자료로 본 운행 횟수와 표정속도의 관계

<그림2> 전국 BRT 전용주행로 및 중앙버스정류장 운영현황





03 BRT 용량관리 제도 및 적정 관리 용량 기준 가. BRT 용량관리 제도의 기본 개념
동일한 전용주행로라도 운행 노선과 시간당 운행 횟수가 과도하게 증가하면 특정 정류장에 버스가 집중적으로 도착하여 정차면이 포화되고, 버스 군집과 운행지연이 발생할 수 있다. 이는 표정속도와 정시성을 저하시켜 BRT가 일반 버스보다 빠르고 예측 가능한 서비스를 제공하기 어렵게 만든다. 따라서 BRT의 경쟁력을 유지하기 위해서는 시설을 공급하는 것뿐만 아니라 구축 이후의 운행 수준을 지속적으로 관리하는 제도적 장치가 필요하다.
본 연구에서 제안하는 BRT 용량관리 제도는 전용주행로를 이용하는 노선과 시간당 운행 횟수를 적정 수준으로 관리하여 BRT의 목표 서비스 수준을 유지하기 위한 운영관리 체계이다. 계획 단계에서 적정 운행 수준을 설정하고, 고시 및 운영 단계에서 이를 노선계획과 운행계획의 기준으로 활용하며, 평가 단계에서 기준 준수 여부와 운영성과를 점검하는 일련의 제도적 절차를 의미한다. 즉, BRT 용량관리 제도는 운행량을 단순히 제한하는 규제가 아니라 신속성과 정시성을 지속적으로 확보하기 위한 서비스 품질관리 체계이다.
이러한 용량관리 제도를 운영하기 위한 핵심 기준이 ‘관리 용량’이다. 관리 용량은 BRT가 목표로 하는 표정속도와 정시성을 안정적으로 유지하기 위해 허용할 수 있는 시간당 운행 횟수의 상한을 의미한다. 관리 용량은 전용주행로와 정류장이 물리적으로 처리할 수 있는 최대 통행량인 설계 용량과 구분된다. 따라서 관리 용량은 가능한 한 많은 버스를 투입하기 위한 목표값이 아니라, 서비스 품질이 저하되지 않도록 초과 여부를 지속적으로 점검해야 하는 관리기준이다.
용량관리 제도는 관리 용량의 설정·고시·관리·평가가 연속적으로 이루어지는 구조로 운영된다. 계획 단계에서는 예상 노선과 운행 횟수, 정류장 구조, 신호조건 및 승하차수요를 고려하여 적정 관리 용량을 설정한다. 고시 단계에서는 확정된 관리 용량을 적용구간과 함께 공표하고, 운영·관리 단계에서는 신규 노선의 진입과 기존 노선의 증회 시 운행 횟수가 관리 용량을 상회하지 않도록 관리한다. 마지막으로 평가 단계에서는 실제 운행 횟수와 표정속도, 관리 용량 준수 여부를 확인하고 그 결과를 노선 조정과 시설 개선에 반영한다.

나. 적정 관리 용량 기준 도출 방법
본 연구에서는 관리 용량의 객관성을 확보하기 위해 실측 운행자료 분석과 이론 기반 분석을 병행하였다. 실증 분석에서는 전국 BRT 운영현황자료를 기반으로 운행횟수와 표정속도 간 상관관계를 분석하였으며, 이론적 검증에서는 대기행렬이론을 적용하여 운행횟수와 정류장에서의 버스대기시간 관계를 살펴보았다. 적정 관리 용량 산정 절차를 정리하면 다음과 같다. 
① 전국 BRT 운영현황 조사 -> ② 운행횟수와 표정속도 관계 분석 -> ③ 정류장에서의 버스대기행렬 분석 -> ④ BRT 유형별 관리 용량 기준 도출 전국 BRT의 운영자료를 분석한 결과, 전반적으로 시간당 운행횟수가 증가할수록 표정속도가 낮아지는 경향이 나타났다. 특히 국소 가중 회귀모형으로 추정한 평균 표정속도는 시간당 약 50회까지는 운행횟수 증가에 따라 빠르게 감소하였으며, 50~60회 이후에는 감소폭이 완만해지는 것으로 나타났다. 이는 일정 수준 이상의 운행횟수에서는 추가적인 버스 투입이 서비스 향상으로 이어지기보다 오히려 운영 효율을 저하시킬 가능성이 있음을 의미한다. 따라서 시간당 50회는 시설이 물리적으로 처리할 수 있는 최대 운행량이 아닌 고급 BRT의 신속성을 유지하기 위한 서비스 품질의 경계값으로 해석할 수 있다. 한편, 정류장 간 거리가 3km 이상인 광역·연속류 구간에서는 대부분 40km/h 이상의 상대적으로 높은 표정속도가 관찰되었다. 반면 정류장 간 거리가 3km 이하인 도심 구간에서는 표정속도의 분산이 크고 운행 횟수 증가에 따른 속도 저하가 더욱 뚜렷하게 나타났다.

<그림3> 운행횟수와 표정속도 간 분포도 및 산점도


(2) 대기행렬이론 분석 –시간당 운행 횟수에 따른 정류장 진입 대기시간 변화
실측자료 분석과 함께 정류장에서 발생하는 버스대기행렬을 이론적으로 검증하기 위해 M/M/s 모형, G/G/s 모형 및 직렬 서버 대기행렬 모형을 적용하였다. M/M/s 모형은 버스 도착이 포아송분포를 따르고 정차시간이 지수분포를 따른다고 가정한다. 반면 G/G/s 모형은 버스 도착간격과 정차시간이 일반분포를 따르는 것으로 가정하여 신호교차로, 승하차수요 및 버스 군집에 따른 변동성을 보다 폭넓게 반영할 수 있다. 또한 일반적인 병렬 서버 모형은 각 정차면이 독립적으로 운영되는 것으로 가정하지만, 실제 중앙버스정류장에서는 앞 차량의 지연이 뒤 차량의 진입을 방해할 수 있다. 이를 고려하기 위해 추월이 제한되는 3개 정차면을 가정한 직렬 서버 모형(S3)을 함께 적용하였다.
정차면이 3면인 정류장을 기준으로 분석한 결과, 버스의 도착간격과 정차시간의 변동성을 고려할수록 정류장 대기시간은 더욱 증가하는 것으로 나타났다. 특히 현실적인 운영환경을 반영한 직렬 서버 모형에서는 시간당 약 43회부터 평균 10초 이상의 대기시간이 발생하고, 약 80회/시부터는 평균 1분 이상의 대기시간이 발생하는 것으로 분석되었다. 이는 운행 횟수가 증가할수록 정류장이 BRT 운영의 병목시설로 작용할 가능성이 커진다는 점을 보여준다.

<그림4> 버스도착률에 따른 버스대기시간 변화 (병렬서버(G/G/3, G/G/4), 직렬서버(S3, S4) 비교)



다. BRT 유형별 관리 용량 기준
실측 운행자료 분석에서는 시간당 약 50회에 접근하는 과정에서 표정속도가 빠르게 감소하는 변화가 확인되었다. 대기행렬 분석에서는 정류장 구조에 따라 약 43∼75회부터 10초 이상의 진입 대기시간이 발생하고, 약 80∼128회부터 1분 이상의 진입 대기시간이 발생할 수 있는 것으로 나타났다. 이를 종합하여 본 연구에서는 BRT의 운영목표에 따라 관리 용량 기준을 차등 적용하는 방안을 제안하였다.

<표1> BRT 유형별 관리 용량 기준


<그림5> 운행횟수에 따른 표정속도 및 버스대기시간 상관관계




04 제도 실효성 확보를 위한 법·제도 개선 방안 3장에서 제시한 관리 용량 기준이 실제 운영과정에서 지속적으로 적용되기 위해서는 운영주체의 자율적인 노력뿐만 아니라 계획·고시·노선관리·평가 절차와 연계된 제도적 기반이 필요하다. BRT의 운행 수준은 신규 노선의 진입, 기존 노선의 증회, 전용차량 범위의 변경 및 주변 개발에 따른 수요 증가 등에 따라 지속적으로 변하기 때문이다. 그러나 현행 「간선급행버스체계의 건설 및 운영에 관한 특별법」과 하위법령에는 관리 용량의 설정·고시·관리·평가에 관한 사항이 명시적으로 규정되어 있지 않다. 따라서 관리 용량을 BRT 운영의 공통 기준으로 제도화하고, 이를 개발계획과 실시계획, 전용주행로 고시, 노선 면허·인가 및 운영평가에 단계적으로 연계할 필요가 있다.

가. 계획 단계: 개발계획 및 실시계획 시 용량 검토 의무화
BRT의 관리 용량은 시설이 완공된 이후가 아니라 노선과 정류장 구조가 결정되는 계획 단계부터 검토되어야 한다. 개발계획을 수립하는 시·도지사는 목표 서비스 수준과 예상 노선 수, 시간당 운행 횟수를 바탕으로 관리 용량을 1차적으로 설정할 필요가 있다. 이후 사업시행자가 실시계획을 작성할 때에는 정류장 구조, 신호조건, 예상 승하차수요 및 최종 운행계획을 반영하여 관리 용량을 구체화하고 승인권자의 검토를 받도록 해야 한다. 이를 위해 「간선급행버스법 시행령」 제5조의 개발계획 포함사항에 ‘전용주행로의 관리 용량에 관한 사항’을 신설하고, 같은 시행령 제7조의 실시계획 포함사항인 개략적 운영계획에 예상 전용차량 대수, 배차간격, 주행속도와 함께 관리 용량을 포함하는 개정안을 제안하였다.1) 이를 통해 시설 설계와 운영계획이 분리되지 않고 계획 단계부터 목표 서비스 수준을 함께 검토할 수 있다.

나. 고시·관리단계: 관리 용량 고시 및 관리 의무 부여
계획 단계에서 설정된 관리 용량은 전용주행로의 운영기준으로 활용할 수 있도록 공식적으로 고시할 필요가 있다. 시·도지사가 전용주행로의 건설·운영 및 이용에 관한 사항을 고시할 때 관리 용량, 적용구간 및 예외구간을 함께 명시하도록 해야 한다. 또한 시·도지사에게 고시된 관리 용량을 초과하지 않도록 관리할 의무를 부여하고, 국토교통부장관은 관리 용량의 설정방법, 모니터링 기준, 예외구간 설정 및 초과 시 개선조치에 관한 공통 지침을 마련하도록 할 필요가 있다. 이를 위해 「간선급행버스법」 제18조에 시·도지사의 관리 의무와 국토교통부장관의 관리지침 고시 근거를 신설하고, 같은 법 시행령 제17조의 고시 항목에 ‘전용주행로의 관리 용량에 관한 사항’을 추가하는 개정안을 제안하였다.1)

다. 평가 단계: V/c 지표 신설 및 정기 운영평가 제도화
현행 BRT 운영평가의 이동성 항목은 전용주행로를 이용하는 노선 중 일정 비율 이상이 평균 통행속도 25km/h를 유지하는지를 기준으로 평가한다. 통행속도는 이동성을 직관적으로 보여주는 지표이지만, 조사일과 시간대, 구간 설정 및 측정방법에 따라 결과가 달라질 수 있고 운영주체가 단기간에 직접 조정하기 어렵다는 한계가 있다. 따라서 기존 통행속도 지표를 유지하면서, 관리 용량 준수 여부를 확인할 수 있는 교통량 대 용량비(V/c)를 보조지표로 추가할 필요가 있다.
교통량 대 용량비는 첨두시간 실제 최대 운행 횟수를 고시된 관리 용량으로 나누어 산정하며, 그 값이 1 이하인 경우 관리 용량을 준수한 것으로 평가한다. 이를 통해 서비스의 결과를 나타내는 통행속도와 운영주체가 관리할 수 있는 운행 횟수를 함께 평가할 수 있다.
한편 현행 기술기준에는 계획 및 운영단계의 평가항목과 시기가 규정되어 있으나, 전국 BRT를 대상으로 한 정기평가 의무와 자료제출 요구, 결과 공개에 관한 법률상 근거는 명확하지 않다. 이에 「간선급행버스법」 제17조의2를 신설1)하여 국토교통부장관이 BRT의 시설 및 운영성과를 정기적으로 평가하고, 시·도지사와 사업시행자 및 운송사업자에게 필요한 자료를 요구하며, 평가 결과를 공개할 수 있는 근거를 마련할 필요가 있다. 실제 평가업무는 권한 위임 범위에 따라
대도시권광역교통위원회가 수행하도록 설계할 수 있다.



05 결론 및 정책제언 가. BRT 정책의 패러다임 전환
그동안 국내 BRT 정책은 노선 연장과 시설 확충을 중심으로 추진되면서 양적인 성장을 이루어 왔다. 그러나 BRT의 정체성은 전용주행로에서 많은 버스를 처리하는 것이 아니라 일반 버스보다 빠르고 제때 도착하는 서비스를 제공하는 데 있다. 따라서 앞으로는 ‘얼마나 많이 구축했는가’보다 ‘신속성과 정시성을 얼마나 안정적으로 유지하는가’를 중심으로 정책을 전환해야 한다. 특히 전용주행로의 관리 용량을 체계적으로 관리하는 제도를 도입함으로써 기존 시설을 효율적으로 활용하고, 이용자가 체감하는 서비스 품질을 지속적으로 유지하는 정책으로 발전해야 한다.

나. BRT 용량관리 제도의 단계별 도입
용량관리 제도는 BRT의 구축 시점과 유형을 고려하여 단계적으로 도입할 필요가 있다. 신규 BRT는 계획 단계에서 관리 용량을 설정·고시하고 이를 노선계획과 운영평가에 연계할 수 있으므로 법적 근거가 마련되는 즉시 적용하는 것이 바람직하다. 반면 기존 BRT는 운영자료 분석, 축별 기준 설정 및 노선 조정에 추가적인 시간과 비용이 필요하므로 일정한 유예기간과 행정·기술적 지원을 먼저 제공해야 할 것이다. 한편, BRT 유형별로는 신속성과 정시성에 대한 요구수준이 높은 고급 BRT에 시간당 50회 이하의 기준을 우선 적용하고, 제도의 운영성과를 검증한 뒤 일반 BRT에 시간당 100회 이하의 권고기준을 확대 적용하는 방안이 적절하겠다.

다. 성과 모니터링과 정책지원체계 구축
제도 도입 이후에는 대도시권광역교통위원회를 중심으로 전국 BRT의 관리 용량 준수 여부와 서비스 수준을 정기적으로 점검해야 한다. 장기적으로는 교통카드와 버스운행정보를 활용한 상시 모니터링체계를 구축하여 용량 한계에 근접한 구간을 조기에 파악하고, 노선 조정이나 정류장 개선 등 선제적 대응이 가능하도록 해야 한다. 아울러 관리 기준을 충실히 준수하는 지자체에는 국고보조율 상향이나 시설 개선 우선 지원 등의 인센티브를 제공하고, 기준을 지속적으로 초과하는 경우에는 개선계획 수립과 이행점검을 요구하는 책임체계를 마련할 필요가 있다.

라. 향후 연구과제
본 연구에서 제시한 관리용량의 적정 기준은 특정일 오전 첨두시간의 운행자료와 이론적 대기행렬 모형을 바탕으로 도출되었으므로 모든 BRT축에 적용되는 절대적인 용량값으로 해석해서는 안 된다. 향후에는 장기간의 운행자료를 구축하고 정류장 구조, 신호조건, 승하차시간, 추월 가능 여부 및 버스 도착의 과분산성을 반영하여 기준을 다양화하고 정밀화해야 한다. 또한 관리 용량 적용이 표정속도와 정시성, 이용자의 통행시간 신뢰도에 미치는 효과를 지속적으로 검증할 필요가 있다.

마. 맺음말: ‘인내의 교통정책’에서 ‘전환의 교통정책’으로
BRT 전용주행로 설치는 제한된 도로 공간을 승용차에서 대중교통으로 재배분하는 과정이므로 도입 초기에는 승용차 이용자의 불편과 사회적 갈등이 발생할 수 있다. 그러나 탄소중립, 교통약자의 이동권 및 지속가능한 도시교통체계 구축을 위해서는 대중교통 중심으로의 전환이 필요하다. BRT는 도시철도와 함께 도시 대중교통의 핵심축을 담당할 수 있는 수단이다. 따라서 일시적인 불편을 단순히 감수하도록 요구하기보다 BRT의 신속성과 정시성을 실질적으로 높이고 그 편익을 시민에게 투명하게 설명해야 한다. 이를 통해 BRT를 ‘불편을 참아야 하는 정책’이 아니라 미래의 이동환경을 함께 만드는 ‘전환의 교통정책’으로 바라보는 인식 전환이 필요하다.



[참고문헌]
• 국토교통부(2019), 「간선급행버스체계의 기술기준」.
•국토교통부 대도시권광역교통위원회(2023), 「간선급행버스체계 구축, 운영 조사 및 제도개선 방안 연구」.
•국토교통부 대도시권광역교통위원회 내부자료(2024), “BRT 운송사업 운영현황”.
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• 법제처, 간선급행버스체계의 건설 및 운영에 관한 특별법 , 법률 제19966호(2024.1.9.)
_____, 간선급행버스체계의 건설 및 운영에 관한 특별법 시행령, 대통령령 제34696호(2024.7.9.)
_____, 간선급행버스체계시설의 기술기준, 국토교통부훈령 제1547호(2022.8.11.)
_____, 대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률, 법률 제19972호(2024.1.9.)
_____, 도로교통법, 법률 제20375호(2024.3.19.)
_____, 도로교통법 시행령, 대통령령 제35432호(2025.4.8.)
_____, 도로교통법 시행령 별표1, 대통령령 제35432호(2025.4.8.)
•카카오맵, https://map.kakao.com

01 BRT 정체성 약화의 원인과 용량관리 필요성

02  국내 BRT 운영현황과 한계

03 BRT 용량관리 제도 및 적정 관리 용량 기준

04 제도 실효성 확보를 위한 법·제도 개선 방안

05 결론 및 정책제언