KOTI 한국교통연구원

민자고속도로사업의 기후변화 대응 방안

전은수 부연구위원 | 이현정 부연구위원

2050 탄소중립 목표를 달성하기 위해서는 모든 분야에서 책임 있는 실천이 필요하므로, 민자고속도로 부문도 온실가스 감축과 기후위기 적응 노력을 서둘러서 함께 감내하고 대응 방안을 고심해야 한다. 특히 온실가스 배출량은 교통 부문 중에서도 도로 분야가 절대적으로 큰 비중을 차지하고 있기에, 민자고속도로 부문도 기후변화 대응을 위한 중심적인 역할에서 배제될 수는 없다.
그러나 현재 운영 중인 23개의 민자고속도로를 살펴보면, 사업시행자별로 기후변화 대응 수준이 다르고, 실태 조사 절차가 부재하며, 사업 제안 단계에서부터 기후변화 대응을 고려하기 위한 기준과 방식이 부족하다는 문제가 나타난다. 또한 고속도로 노후화로 인해 유지관리비의 급격한 증가가 예상됨에도 불구하고 친환경 고속도로 인프라 구축 및 관리를 위한 재원이 부족하다는 한계도 있다.
본 연구에서는 국가 차원의 탄소중립 및 기후변화 대응 정책을 참고하여 민자고속도로에서 기후변화 대응을 위한 항목(온실가스 감축 부문 20개, 기후변화 적응 부문 16개)으로 선정해 봄으로써 양자 간의 연계성을 확보하고자 하였고, 이를 위한 기후변화 대응 비용(온실가스 감축부문: 전기차 충전기, 수소차 충전기, 태양광 발전소, 수목 식재, 탄소중립 이행계획 수립 비용, 기후변화 적응 부문: 도로 유지관리비 추이)도 예시적으로 제시하여 향후 참고 가능한 지표로 활용될 수 있도록 하였다. 
이를 해결하기 위한 개선 방안으로는 1) 주체별(사업시행자, 주무관청, 이용자) 기후변화 대응 재원 확보 방안과 2) 사업단계별(사업 제안, 제안서 평가 및 협상, 건설 및 운영) 기후변화 대응 수준 제고 방안으로 구분하여 제시하였다.
주체별로 기후변화 대응을 위한 재원을 확보하는 방안으로는 사업시행자 측면에서는 민간투자비를 늘리고, 주무관청 측면에서는 재정지원 증액을 모색하며, 이용자 측면에서는 통행료의 인상을 고려해 볼 수 있다. 사업단계별로 살펴본다면, 사업 제안 단계, 제안서 평가 및 협상 단계에서는 제안자가 기후변화 대응에 적합하도록 사업 제안을 유도하고 평가 및 협상이 수행되어야 하며, 건설 단계에서는 온실가스 저감 및 기후위기 적응 수준을 제고할 수 있도록
환경영향평가(기후변화영향평가), 사후환경영향조사와 연계한 사업관리가 수행되어야 한다. 또한 운영 단계에서는 기후변화 대응 이행 점검 및 실천이 강화되는 체계가 마련되어야 할 것이다.

2. 민자고속도로사업의 기후변화 대응에 따른 문제점

가. 민자고속도로사업자별 대응 격차 존재
일부 민자고속도로사업시행자만 ESG 경영 목표를 수립하여 기후변화 대응을 추진하고 있으며, 사업자 간 대응 수준과 내용이 상이하다. 반면에 한국도로공사와 해외의 주요 고속도로 운영기관은 지속가능경영보고서 발간 등을 통해 탄소중립 전략을 구체화하고, 탈탄소화를 위한 세부 과제를 실천하며 그 결과를 공개하고 있다.
 

나. 운영단계 실태조사 및 관리 부재
기후변화영향평가는 전략환경영향평가 및 환경영향평가 단계에서만 수행되고, 공사 후 3년간의 사후환경영향조사에 제한된다. 준공 후 4년차부터 탄소 배출량 실태 조사 및 탄소중립 전략 수립 등의 절차를 이행할 의무는 없다. 그러므로 탄소중립 목적을 달성하기 위해서는 민자고속도로 부문에서도 현황 파악 및 지속적인 추적 관리가 수행되어야 할 것이나, 민자고속도로사업자의 적극적인 의지 또는 협력 없이는 불가능한 상황이다.

다. 사업 제안 단계부터 기후변화 대응을 고려하기 위한 기준 및 방식 부재
제3자 제안공고 기준에 따르면 사업 제안서의 2단계 평가는 크게 3가지 부문(기술 부문, 수요 부문, 가격 부문)으로 구분하여 평가된다. 특히 가격 부문의 평가는 최저가격을 제시한 제안자가 유리하므로, 비용이 추가로 발생할 가능성이 있는 친환경적인 공법 및 재료 등을 사업 제안서에 반영하여 제안할 유인이 현저히 떨어진다. 또한 건설 비용이 증가하더라도, 운영 단계에서 유지관리 비용이 줄어들 수 있는 친환경적인 공법 및 재료 등을 사업 제안자가 제시하였다면 이를
어떻게 판단하여 평가할 것인가에 대한 구체적인 기준과 절차도 부재한 상황이다.

라. 심각한 고속도로 노후화로 유지관리비의 급격한 증가 예상
우리나라 고속도로는 30년 이상 노후 노선이 ’23년에는 7%에 불과하나, 그대로 진행되면 2030년부터 급증해 ’40년에는 ’23년 대비 약 9.2배, 전체 61%로 증가할 것으로 추산된다. 또한 지구 온난화와 더불어 강수량 증가가 이어져 계속된 유지관리에도 지반 침하로 인한 싱크홀 및 포트홀이 지속적으로 발생하여 도로 안전 위험이 커지고 있다. 30년 이상 노후 구조물의 지속적 증가로 구조물 손상 가속화, 도로포장 공용연수 증가에 따른 노후화, 이상기후에 따른 파임 급증
등으로 리모델링 조기 착공사례가 증가해 이용자의 안전을 담보하기 위한 안전 투자 재원 확보가 시급한 실정이다.

마. 친환경 고속도로 인프라 구축 및 관리를 위한 재원 부족
재정고속도로는 적자 노선을 수익성이 높은 노선과 통합관리하는 통합채산제로 운영하여 투자 회수기간에 제약이 없는 반면, 민자고속도로는 관리운영기간 내에 투자비를 전액 회수해야 하는 구조임에 따라 사전에 비용을 고려하여 재무 모델에 반영하지 못한 경우에는 필요한 재원을 마련하는 데 한계가 있다.

3. 민자고속도로사업의 기후변화 대응 관련 비용 산정

가. 기후변화 대응을 위한 검토 기준 설정 및 비용 항목 선정
민자고속도로사업의 기후변화 대응을 위한 비용 항목을 선정하기 위해서 다음의 3가지 검토 기준을 설정하였다.
첫째, ‘고속도로’ 검토기준은 고속도로를 기본적인 공간적 범위로 하되, 공간적 범위를 휴게시설, 영업소, 사업소 등의 고속도로 주변 지역을 포함해서 적용 가능한지 여부를 검토하는 것이다. 본 연구의 대상은 민자고속도로이므로, 기후변화 대응을 위한 비용 항목도 고속도로 및 그 주변 시설을 대상으로 설정하는 것으로 한다. 둘째, ‘민간 영역’ 검토기준은 민자고속도로가 재정고속도로와 달리 운영의 주체가 민간이라는 점에서, 민간 영역의 관점에서 수행이 가능한지 여부를 검토하는 것이다. 셋째, 기후변화 대응의 전략인 온실가스 감축과 기후변화 적응에 해당하는지 여부를 검토한다. 이상의 3가지 검토 기준을 토대로 선정된 과제는 그 중요도에 따라 ‘필수’ 과제와 ‘선택’ 과제로 구분하였다.
「제1차 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획」, 「제3차 국가 기후위기 적응 강화대책(2023-2025)」, 「환경영향평가」, 한국도로공사의 기후변화 대응과제를 종합하여 기후변화 대응을 위한 항목들을 온실가스 감축 및 기후변화 대응 부문으로 구분하여 정리하였다.
온실가스 감축 부문은 16개 필수 과제와 4개 선택 과제로 총 20개 과제가 선정되었으며, 중요도가 상대적으로 낮아서 ‘선택’으로 선정된 과제가 2개 이상일 경우에는 ‘필수’ 과제로 우선순위를 높게 수정하였다.

<표1> 기후변화 대응을 위한 항목 선정 종합(온실가스 감축 부문)



기후변화 대응 부문은 11개 필수 과제와 5개 선택 과제, 총 16개 과제가 선정되었으며, 두 부문 모두 기후변화 대응의 실효성을 높이기 위해 건설단계와 운영 단계에서 추진 가능 여부를 검토 하여 제시하였다.

<표 2> 기후변화 대응을 위한 항목 선정 종합(기후변화 적응 부문)


나. 기후변화 대응 비용 산정 예시
기후변화 대응을 위한 항목 선정에서 우선순위가 높게 선정된 ‘필수’ 과제들을 중심으로 민자고속도로에 공통으로 적용 가능한 항목을 선정하고, 기존의 구축 물량과 단가 자료를 근거로 비용을 산정하였다. 비용 산정은 객관성을 확보할 수 있는 몇 가지 항목들을 중심으로 최소(하한), 최대(상한) 비용으로 구분하여 산정함으로써 비용 추정의 객관성을 확보하고자 하였으며, 비용 도출 결괏값은 다음의 <표 3>에 정리하였다.

<표3> 민자고속도로 기후변화 대응을 위한 비용 도출

먼저 온실가스 감축 부문에서는 온실가스 감축을 위해서 가장 쉽게 수행 가능한 과제로 평가할 수 있는 수목 식재에 최대 2,826억 원으로 산출되었다. 또한 전기/수소차 충전기 및 태양광 발전소와 같은 인프라 구축에는 최대 약 363억 원이 소요되는 것으로 분석되었다. 기후변화 적응 부문에서는 최근 6년간 한국도로공사의 도로 운영비 증가율을 기초 자료로 활용하였다. 이를 통해 향후 민자고속도로의 도로운영·관리 비용을 추정할 수 있도록 참고 지표로 제시하였다.

4. 민자고속도로사업의 기후변화 대응체계 강화를 위한 개선방안

민자고속도로사업의 기후변화 대응체계 강화를 위한 개선방안은 사업의 주체별(사업시행자, 주무관청, 이용자)과 사업단계별(사업 제안, 제안서 평가 및 협상, 건설 및 운영) 기후변화 대응 수준 제고 방안으로 구분하여 다각도로 제시하였다.
주체별 방안은 기후변화 대응을 위한 재원 확보 구조를 마련하는 데 초점을 두고 있으며, 사업 단계별 방안은 기후 대응 항목이 제도적으로 반영될 수 있도록 사업 추진 전 과정을 체계화하는 데 목적이 있다.

가. 주체별 기후변화 대응 재원 확보 방안
사업시행자 측면에서는 「민간투자법 시행령」 제2조의2(총사업비의 산정)에 ‘기후변화 대응비’를 추가하여, 온실가스 감축 및 기후 적응에 필요한 비용을 정식 사업비 항목으로 인정받도록 하는 것이 필요하다. 이를 통해 친환경 기술·자재·공법 도입 등에 필요한 비용이 총사업비에 적절히 포함되어야 한다. 또한 유휴부지를 활용한 태양광 발전시설 설치 등 부대·부속사업을 활성화하고, 이를 통해 발생한 수익을 기후변화 대응 투자 재원으로 활용하여야 한다.
주무관청 측면에서는 기후변화 대응 사업비를 기존의 건설보조금 항목과 분리하여 별도로 재정지원을 할 수 있도록 하고, 필요 시 운영 단계에서도 재정지원을 하되 운영 기간 동안 지급 및 투자된 사업비와 운영비에 대한 적정성을 평가한다면 주무관청의 재정지원 관리도 강화될 수 있다. 아울러 건설보조금을 조기 집행하도록 하여 사업시행자의 초기 투자 부담을 완화하고, 기후대응기금에 기반한 재정지원을 민자도로 사업과 연계하여 재원 확보를 다변화할 필요가
있다. 민자고속도로사업 추진에 따른 적절한 수익금 관리뿐만 아니라 기후변화 대응을 위한 정부의 원활한 재정지원 예산을 마련하기 위해서는 유료도로 특별회계의 운용 방안을 다시 모색해 보아야 하며, 「유료도로법」상 기후변화 대응 비용에 대한 재정지원 근거를 명시하여 법적 근거를 확립하는 것도 중요하다.
이용자 측면에서는 사업비 및 운영비 정산을 통해 기후변화 대응 비용이 통행료에 합리적으로 반영되어 이용자도 수익자 부담 원칙 및 오염자 부담원칙에 기반한 기후변화 비용을 함께 분담하는 체계를 고려해 볼 수 있다.

나. 사업단계별 기후변화 대응 수준 제고 방안
사업 제안 단계에서는 최초 제안서 작성 시점부터 제안자가 기후변화 대응 사업비(또는 운영비)를 반영하도록 유도하고, 최초 제안에 따른 추가 인센티브를 제공하여야 한다.
제안서 평가 및 협상 단계에서는 제3자 제안공고문에 기후대응 항목을 포함하고, 기술부문 평가 시 기후변화 대응 요소를 추가하며, 가격부문 평가에서는 기후대응비용을 제외하고 통행료율 및 재정지원율을 산정하도록 하여 기후대응비용을 높게 제안한 자가 평가에서 불리하게 작용하지않도록 조치해야 한다. 또한 기후변화 대응 친화적 기업에 대해 가점을 부여하는 방안도 검토해 볼 수 있다.
건설 및 운영 단계에서는 민자고속도로 고유의 실천적 전략으로서 탄소중립 로드맵을 마련하고, 기후변화영향평가 및 사후환경영향조사에서 기수립하였던 내용을 토대로, 「유료도로법」 제23조의3에 따라 사업시행자가 수립하는 유지관리계획과 연계하여 해당 내용을 포함하도록 함으로써 기후변화 대응 방안 추진의 연속성을 도모하며 사업시행자의 이행 체계를 구축할 필요가 있다. 단기적으로는 사업시행자가 도입·시행하기 수월한 대안을 중심으로 운영평가
기준에 우선 반영함으로써 사업자의 실천을 조속히 유도할 필요가 있고, 중·장기적으로는 탄소중립 계획 수립 유무(유지관리계획 및 유지관리시행계획에 통합 방안도 가능), 이에 따른 이행 노력 정도를 운영평가에 포함하는 방안도 고려해 볼 수 있다.
이상에서 제시한 주체별 및 사업단계별 개선 방안을 종합하여 요약하면 다음 <표 4>와 같다.

<표4> 민자고속도로의 기후변화 대응을 위한 개선 방안 (요약)

기후변화가 극단적인 날씨뿐만 아니라 인류 문명에 회복할 수 없는 위험을 초래하여 획기적인 온실가스 감축이 필요한 상태를 ‘기후위기’라고 정의한다. 기후변화, 나아가 기후위기는 더 이상 미래세대만을 대상으로 하는 현실이 아니다. 조금이라도 빠르게 기후변화에 대응한다면 기후위기로 진척되는 속도를 늦출 수 있다. 그렇기에 기후변화 대응은 미래세대의 생존을 보장하기 위해 현재 세대가 함께 져야 할 책임이자 미래 복지(Future Well-Being) 그 자체이다.
기후위기를 극복하는 과정에서 모든 이해관계자가 실질적으로 참여하고, 기후변화의 책임에 따라 탄소중립 사회로의 이행 부담을 공정하게 나누어 사회적·경제적 및 세대 간의 평등을 보장하는 것이 ‘기후정의’이다. 민자고속도로 부문에서도 기후변화 대응을 적절히 이행하여, 기후정의를 실현할 때이다.

[참고문헌]
• 관계부처 합동(2023.4.), 탄소중립 녹색성장 국가전략 및 제1차 국가 기본계획
• 관계부처 합동(2023.6.), 제3차 국가 기후위기 적응 강화대책(2023-2025)
• 국토교통부(2025.5.), 2024년도 민자도로의 건설 및 유지·관리 현황에 관한 보고서
• 국토교통부 통계누리(2025), 도로현황 중 고속국도 현황(2024.12.31.) (최신 검색일: 2025.6.15.)
• 한국도로공사(2024), 2024 지속가능경영보고서
• 환경부(2025.3.), 환경영향평가서등의 작성 등에 관한 안내서